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立案是案件進入訴訟程序的起點，在實踐中分為刑事案件立案與民事案件立案兩種。刑事立案針對刑事工作而言，其不立案也針對此而言，涉及人民法院、人民檢察院、公安機關等司法機關。本文意從本人檢察工作實踐出發，談談刑事案件中不立案的相關問題（故下文所稱之不立案均為刑事不立案）。

一、不立案的含義及意義

所謂不立案，是指人民法院、人民檢察院或公安機關（含國家安全機關，下同）對于報案、控告、舉報和自首的材料進行審查后，認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需追究刑事責任時，依法不作為刑事案件進行偵查或者審判的訴訟活動。

《中華人民共和國刑事訴訟法》第八十六條規定：“人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查，認為有犯罪事實需要追究刑事責任的時候，應當立案；認為沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的時候，不予立案，并且將不立案的原因通知控告人。控告人如果不服，可以申請復議。”該條規定中明示了兩項不立案制度中的內容：一是不立案的條件：沒有犯罪事實或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任；二是控告人的相關權利：包括有權知悉不立案的原因，對不立案決定申請復議的權利。同時在《中華人民共和國刑事訴訟法》第八十七條中還規定了檢察機關對于公安機關不立案案件的具體監督辦法，這就涉及到不立案制度中的第三個內容：不立案的法律監督權。上述三個方面的內容共同構成不立案制度的完整體系。

不立案制度的確立，有著積極而深遠的意義。它是保障公民合法權益，維護社會公平與正義的重要措施，在依法治國的方略中發揮著重要的作用。

1、有利于用時有效地揭露和懲罰犯罪。司法實踐中，人民法院、人民檢察院和公安機關接受的報案、控告、舉報和自首材料是十分復雜的，有的屬于犯罪事實，有的只是違法、違紀行為，還有的只是民事、經濟糾紛，有些甚至是誣告陷害。如果司法機關一接到這些就予以立案偵查或審判，勢必浪費大量的司法資源，甚至會使偵查或審判工作誤入歧途。有了不立案程序，就使得那些不存在犯罪事實或者不需要追究刑事責任的案件不至于交付偵查或審判，從而有利于司法機關正確行使偵查或審判權力，確保集中力量同犯罪行為作斗爭，從而及時、有效地揭露、證實和懲罰犯罪。

2、有利于維護公民的合法權益。立案階段，公安、司法機關通過對有關的報案、控告、舉報和自首材料的審查，判明有無犯罪事實發生，依法決定應否追究刑事責任。對于那些沒有犯罪事實發生或者依法不需要追究刑事責任的不予立案，從而不將案件交付偵查或審判，就使得那些沒有實施犯罪行為或依法不需要追究刑事責任的被控告人、被檢舉人免受刑事追究，維護其合法權益。而且，對于那些故意捏造事實誣告陷害他人的，還要依法追究行為人的法律責任。因此，不立案制度的確立，對于切實保護公民合法權益不受侵犯有著十分重要的意義。

3、有利于保護公民同違法犯罪行為作斗爭的積極性。控告、舉報犯罪是公民依法享有的權利。司法實踐證明，報案、控告、舉報犯罪是主要的立案材料來源。公民報案、控告或舉報的事實一旦構成犯罪，公安、司法機關及時進行立案偵查或審判，固然有利于保護公民同犯罪行為作斗爭的積極性，但公民報案、控告或舉報的事實不構成犯罪或者不需要追究刑事責任，通過不立案程度不予立案偵查或者審判，同樣有利于保護公民同犯罪行為作斗爭的積極性。這是因為，根據我國刑事訴訟法的規定，司法機關在依法作出不立案決定后，應將不立案的原因通知控告人，如果控告人對不立案決定不服，可以申請復議。這些程度的設立，對于保護公民同犯罪行為作斗爭的積極性無疑具有積極意義。

二、不立案的條件

根據《中華人民共和國刑事訴訟法》第八十六條之規定，符合以下兩個條件之一的，不予立案。一是沒有犯罪事實；二是犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任。

1、沒有犯罪事實。我們知道，有犯罪事實是立案的首要條件，那么，反過來看，如果沒有犯罪事實，追究刑事責任也就失去了客觀基礎，理應不予立案。因而，這里首先應該明確的是，什么是犯罪事實？

根據《中華人民共和國刑法》第十三條之規定“一切危害國家主權、領土完整和安全，分裂國家、顛覆人民民主專政的政權和推翻社會主義制度，破壞社會秩序和經濟秩序，侵犯國有財產或者勞動群眾集體所有的財產，侵犯公民私人所有的財產，侵犯公民的人身權利、民主權利和其他權利，以及其他危害社會的行為，依照法律應當受刑罰處罰。”的行為事實。正確理解這里所說的犯罪事實，應注意以下兩點。（1）這種事實必須是客觀存在的。所謂客觀存在，包括兩個方面的含義：其一，必須是已經發生的事實，即犯罪行為已經實施或者正在實施（包括刑法規定的犯罪預備）。如果犯罪行為根本沒有實施，只是一些思想或者情緒的流露，不能認為發生了犯罪事實。其二，必須有一定的證據加以證明。究竟有無犯罪事實，既不是舉報人、控告人、或者檢舉人說了算，也不是憑辦案人的估計或猜測來決定，而是應根據所獲取的證據對照有關的法律規定來認定。當然，這里所說的證據與批捕、起訴階段所說的證據的證明程序上是有區別的，它不要求證明犯罪嫌疑人是誰，也不要求證明犯罪的動機、目的等，只要能證明發生了犯罪事實即可。正是基于此，我們說，以往司法實踐中那種只有抓到犯罪嫌疑人才立案的做法是不妥的。（2）這種事實與刑法上的犯罪構成要件既有區別又有聯系。我們通常把符合犯罪構成要件的行為事實特征統稱為犯罪事實，而這里所說的犯罪事實只是犯罪構成要件中的基本的或者說是主要的事實特征，如犯罪行為、犯罪客體等。例如，某地發現一具死尸，我們只要有證據證明屬于他殺就可以認為有犯罪事實，因為有證據證明某人的生命權受到了侵犯。而作為犯罪構成要件，只證明上述事實是遠遠不夠的，還必須具備犯罪構成的其他要件。因此，我們說，這里所說的犯罪事實與通常所說的犯罪構成要件的事實特征有所不同。另一方面，我們又不能否認二者之間的聯系。事實上，現實生活中發生的行為是否屬于犯罪事實，又離不開某一犯罪的構成要件。例如，判斷是否發生了盜竊犯罪事實，必須首先弄清是否具備盜竊行為，是否達到盜竊罪所要求的數額起點等盜竊罪構成要件的事實特征。可以說，離開了刑法關于某一犯罪構成要件的規定，是無法判斷是否具有犯罪事實的。
明確了什么是犯罪事實，所謂沒有犯罪事實也就容易理解了。本人以為，沒有犯罪事實，簡言之，就是沒有任何觸犯刑律的行為事實。沒有犯罪事實，包括兩個方面的含義：一是沒有違法事實，即行為人的行為根本沒有違反任何法律，屬于合法或正當的行為。二是具有違法事實，即行為人的行為雖然沒有觸犯刑律，但違反了其他法律，如行政違法、經濟違法、民事違法等。

既然有無犯罪事實是決定是否立案的主要根據，而有無犯罪事實，又必須有一定的證據加以證明，那么，司法實踐中，就要司法機關在立案階段不能僅滿足于已獲取的報案、控告、舉報或自首的材料，而應盡可能多地獲取有關的證據，必要時還可以依法采取一定的偵查措施。對于有證據證明沒有犯罪事實，應依法作出不立案決定。

2、犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任。由于這里在表述上用的是“犯罪事實”，而不是“犯罪情節”，就導致了對“犯罪事實顯著輕微”的含義在認識上不盡一致。一些人認為，這里所說的犯罪事實輕微與刑法第十三條但書中的“情節顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪”的含義不同，刑法第十三條的規定是不構成犯罪，而這里所說的犯罪事實顯著輕微是肯定犯罪，而不是“不認為是犯罪”。本人認為，這里所說的犯罪事實顯著輕微與刑法第十三條所規定的“情節顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪”只是字面上表述不同，其含義應是相同的，即都是不構成犯罪。理由是：其一，“犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任。”是不立案的情形之一，不立案也就沒有進入刑事訴訟程序，故而也不應當認為是犯罪。所以此與刑法第十三條但書中的“情節顯著輕微危害不大的，不認為是犯罪”含義相同。其二，從我國刑事訴訟法的規定看，犯罪情節顯著輕微與犯罪情節輕微是兩個具有嚴格區別的概念。凡是犯罪情節顯著輕微的，都相應地規定了不認為是犯罪或者不追究刑事責任；凡是犯罪情節輕微的，則相應規定為不需要判處刑罰或者免除刑罰。即前者是不構成犯罪的情況，后者是構成犯罪的情況。據此認為，“犯罪事實顯著輕微”也應是不構成犯罪的情況。

3、不立案的情形。有些行為雖已構成犯罪，但具有法律規定的不予追究刑事責任情形的也應不予立案。我國刑事訴訟法第十五條明確規定了不追究刑事責任的六種情形：（1）情節顯著輕微、危害不大的，不認為是犯罪的；（2）犯罪已過追訴時效期限的；（3）經特赦令免除刑罰的；（4）依照刑法告訴才處理的犯罪，沒有告訴或者撤回告訴的；（5）犯罪嫌疑人、被告人死亡的；（6）其他法律規定免予追究刑事責任的。

上述第一種情形即屬于前述犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任的情形，其他五種情形屬于已構成犯罪，但依法不追究刑事責任的情形。根據刑事訴訟法第十五條之規定，有上述六種情形之一的，不追究刑事責任，已經追究的，應當撤銷案件，或者不起訴，或者中止審理，或者宣告無罪。從這些規定可以看出，對于這類案件的處理，如果是在偵查階段發現上述情形之一的，當然不以犯罪論處，應當不立案。

綜上，沒有犯罪事實，或者犯罪事實顯著輕微，不需要追究刑事責任，或者具有刑事訴訟法規定的其他不追究刑事責任的情形，都是符合不立案的條件的。司法實踐中，就應準確理解和掌握這些條件，既要防止對符合立案條件的不予立案，從而放縱犯罪，又要避免對于不符合立案條件的予以立案，從而罪及無辜。

三、不立案制度適用中存在的主要問題

應該看到，不立案制度的正確運用在打擊犯罪，震懾犯罪方面確實起到了積極的作用。但是，這一制度在具體運用中也存在著一些有待解決的問題。主要表現在以下幾個方面：

1、該立不立。所謂該立不立，是指對于符合法定立案條件的案件不予立案。我國刑事訴訟法對立案、不立案的條件箸作了明確規定，公、檢、法等機關也相應地作出具體規定。然而，從目前的司法實踐來看，有案不立、有罪不究、以罰代刑等現象比較突出，主要表現為：（1）不報不立。即坐等報案，即使知道發生了犯罪事實，但沒有報案或控告人也不予立案。（2）報而不立。即對報案、控告檢舉消極對待或以種種借口推托，不予立案。（3）不破不立。在以抓獲犯罪嫌疑人作為破案標準的情況下，不抓獲犯罪嫌疑人就不予立案。（4）以罰代刑。即對于應當立案追究刑事責任的行為人以行政處罰代替刑事處罰。上述該立不立現象，是不嚴格執法的表現，直接導致放縱犯罪，甚至助長犯罪，危害十分嚴重。

2、不該立而立。所謂不該立而立，就是對于不符合法定立案條件或者不屬于自己管轄的案件予以立案。主要表現為兩種情況：一是對于那些不構成犯罪的案件作立案處理。例如，某些司法機關出于地方保護主義或部門、個人利益，把一些本該通過經濟、民事手段解決的問題用刑事手段解決；二是超越權限進行立案。即對于那些雖已構成犯罪，但依法不屬于自己管轄的案件進行立案。不該立而立同樣是不嚴格執法的表現，不僅混淆了罪與非罪的界限，導致罪及無辜，而且違背了法律關于案件管轄的規定，導致執法上的混亂。

3、不立案的適用程序不規范。主要表現在以下兩個方面：一是不在規定的時限內作出不立案決定；二是不按規定將不立案（不受理）的原因和根據告知控告人或者自訴人；三是對于控告人不服不立案決定的復議申請不在規定時限內進行復議和答復。這些現象的存在，一定程度上損害了執法機關在人民群眾中的形象和公民同犯罪作斗爭的積極性。

四、相關建議

針對不立案制度中存在的弊病，有必要在不立案的監督上進一步予以加強。在總結實踐經驗的基礎上，探討解決這些問題的方法和途徑，對于進一步完善我國的不立案制度無疑具有積極意義。
1、建立和完善必要的工作制度。一是制定專門的立案監督實施辦法。修改后的刑事訴訟法實施以來，一些地方的公安、檢察機關單獨或聯合制定了相應的立案監督規定或辦法，對開展立案監督工作起到了積極的作用，但也暴露出一些問題，如有些規定缺乏法律依據，有的規定各地不統一。因而，人民檢察院作為立案監督的職能部門，應制定統一、完備的立案監督實施辦法。建議最高人民檢察院、公安部盡快聯合制定相應的規定，以進一步規范立案監督工作。二是制定和完善不立案審批制度和有關的法律文書格式。各有關部門應結合實際，制定相應的規定，規范不立案活動，防止執法中的隨意性。三是建立通報制度。公安、檢察機關之間應采取多種形式通報案件受理和處理情況，隨時發現和糾正不立案活動中的違法情況。

2、建立專門的立案監督機構。目前，立案監督工作主要由人民檢察院偵查監督部門承擔。由于立案監督工作任務重、政策性強，加上審查批捕部門承擔著繁重的審查批捕、偵查監督等任務，開展立案監督工作不可避免地會遇到人力、物力的困擾，削弱了立案監督職能的發揮。建議在人民檢察院設立專門的立案監督部門，專職負責立案監督工作。

3、賦予檢察機關對不立案活動中嚴重違法情況的監督處分權，有案不立、有罪不究、以罰代刑是當前人民群眾反映強烈的執法不公、司法腐敗現象之一，檢察機關作為國家專門的法律監督機關，必須加強監督。但從目前的實際情況看，檢察機關的監督糾正力度還很不夠，主要原因就是法律規定不健全，檢察機關的法律監督缺乏必要的手段和措施。建議進一步完善這方面的法律規定，賦予檢察機關相應的監督處分權，以增強監督的權威性，保證監督的力度和效果。