《國有土地使用權出讓、轉讓合同及相關糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第一條規(guī)定，“本解釋所稱的土地使用權出讓合同是指市、縣人民政府土地管理部門作為出讓人將國有土地使用權在一定年限內讓與受讓人，受讓人支付土地使用權出讓金的合同”。之所以在頭條對土地使用權出讓合同進行定義性解釋，主要目的就是要明確土地使用權出讓合同的出讓主體和出讓行為的標的物。依據現(xiàn)行法律規(guī)定，出讓主體為市、縣人民政府，但合同的訂立及履行等具體行為由市、縣人民政府所屬的土地行政管理職能部門代行。 為保障土地使用權出讓行為的透明度和公開性，優(yōu)化土地資源配置，國土資源部依據現(xiàn)行法律、行政法規(guī)制定了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，明令商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。隨之，在司法實踐中也就出現(xiàn)了相關糾紛。為便于對出讓土地使用權合同糾紛作統(tǒng)一的處理，我們采納了多數意見，在《解釋》中明確規(guī)定，以招標、拍賣方式出讓土地使用權的，違反招標投標法、拍賣法強制性規(guī)定的，合同無效。鑒于目前我國法律、行政法規(guī)沒有對掛牌行為作出明確規(guī)定，《解釋》也就無法作解釋性規(guī)定。對以協(xié)議方式出讓國有土地使用權時，出讓金低于當地政府按國家規(guī)定所確定的最低價的，合同效力如何認定，爭議的焦點主要是該合同中的出讓金數額條款無效，還是合同無效。有意見認為，城市房地產管理法第十二條已明確規(guī)定，采取雙方協(xié)議方式出讓土地使用權的出讓金不得低于按國家規(guī)定所確定的最低價。其目的就在于防止出讓人和受讓人隨意甚至惡意串通，以極低的價格獲取土地使用權，導致“炒地”現(xiàn)象大量出現(xiàn)，損害國家和社會公共利益。民法通則第五十八條、合同法第五十二條對惡意串通、損害國家和社會公共利益的行為均明確規(guī)定為無效。相對意見認為，由于我國地域廣，各地情況差異大，再加上某些人為因素，對如何認定出讓金是否低于按國家規(guī)定確定的最低價難度較大，同時，認定合同無效的依據也不是很明確，如果以出讓金低于按國家規(guī)定確定的最低價為由認定合同無效，就會造成出讓人濫用確認合同無效的訴權，這不僅不利于合同交易關系的穩(wěn)定和對土地的有效利用，也不利于保護受讓人的合法權益，另外，還存在如果當事人不主張合同無效，又應由誰來請求確認合同無效的問題，且合同無效后也難以處理。因此，是否可以規(guī)定在出讓金低于按國家規(guī)定確定的最低價時，只認定出讓金支付的約定條款無效，責令或者允許當事人補足價款，促使合同有效履行。還有意見認為，以協(xié)議方式出讓土地的情況逐漸減少，不具普遍性，應刪除該條款。 對國有土地使用權出讓合同履行過程中，當事人遲延履行的問題，一種意見認為，出讓合同當事人的主要義務是，受讓人依約支付土地出讓金，出讓人按約提供土地。根據合同法第九十四條的規(guī)定，只要受讓人遲延支付土地出讓金，或者出讓人遲延提供土地，經催告后在合理期限內仍未履行的，對方當事人請求解除合同時，即應予以支持。相對意見認為，對受讓人遲延支付土地出讓金的行為應結合具體實際情況處理，只要受讓人支付的土地出讓金達到一定比例，如已交付７５％以上的出讓金的，即使經催告后在合理期限內沒有履行，對方當事人也不能解除合同，這樣可避免解除權的濫用，導致大量合同被解除。 從《解釋》起草之初，對土地使用權的轉讓問題就始終圍繞如何理解適用城市房地產管理法第三十七條、第三十八條的規(guī)定展開爭論，而且至今仍無定論。《城市房地產管理法》第三十八條規(guī)定：“以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當符合下列條件：（一）按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，并取得土地使用權證書；（二）按照出讓合同約定進行投資，屬于房屋建設工程的，完成開發(fā)投資總額的百分之二十五以上，屬于成片開發(fā)土地的，形成工業(yè)用地或者其他建設用地條件。”第三十七條規(guī)定，以出讓方式取得的土地使用權，不符合第三十八條規(guī)定條件的，不得轉讓。據此，有觀點認為，只要不完全具備第三十八條規(guī)定的條件，即應認定轉讓合同無效，但如果在起訴前符合轉讓條件，可以認定轉讓合同有效，這樣可有效規(guī)范土地交易行為，防止投機炒地，也符合當前的立法精神。 相反觀點則認為，交付或登記與合同是相互獨立的。對土地使用權轉讓合同，轉讓人如取得土地使用權證書后與受讓人訂立土地使用權轉讓合同的，只要符合民法通則所規(guī)定的民事行為有效條件，合同即成立生效，至于合同所轉讓的標的物是否達到城市房地產管理法第三十八條規(guī)定的投資開發(fā)條件，能否完成轉讓行為只是合同履行的問題，并不影響合同的效力，可通過瑕疵擔保責任制度對受讓人進行救濟，炒地行為應由政府行政管理部門監(jiān)管，不能因轉讓的標的物有瑕疵而認定合同無效；即使在轉讓人沒有取得土地使用權證書即與受讓人訂立土地使用權轉讓合同的情況下，合同也不能當然無效，而只是屬于無權處分行為。借鑒大陸法系和英美法系的立法例，均規(guī)定無權處分行為有效，只有在合同標的物客觀自始不能的情況下，才認定無效，嗣后不能的合同仍為有效。因此，對不符合城市房地產管理法第三十八條規(guī)定條件的土地使用權轉讓合同，不能認定為無效合同。 對當事人轉讓劃撥土地使用權的行為，基本一致認為，劃撥土地使用權的轉讓未經有批準權的人民政府批準的，應屬無效，但在起訴前經有批準權的人民政府批準轉讓并由受讓人直接辦理土地使用權出讓手續(xù)，或者決定不辦理土地使用權出讓手續(xù)直接劃撥給受讓人的，對當事人訂立的土地使用權轉讓合同，根據無效法律行為的轉換理論，按照補償性質的合同處理。