土地增減掛鉤是什么意思? 土地增減掛鉤(以下簡(jiǎn)稱掛鉤)即城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊(即拆舊地塊)和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊(即建新地塊)等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)(以下簡(jiǎn)稱項(xiàng)目區(qū))，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。 隨著城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤實(shí)踐的不斷深入，從國(guó)家到地方，從國(guó)土部門到各級(jí)政府，從管理人員到廣大群眾，無(wú)不對(duì)此項(xiàng)新政策的認(rèn)識(shí)更加深化 。其多重效應(yīng)主要體現(xiàn)在： 第一，增減掛鉤是推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的有效機(jī)制。 要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須向農(nóng)村地區(qū)增加投入，提供更多的產(chǎn)品。城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤政策為我們找到了一條很好的途徑，它蘊(yùn)含著重大的戰(zhàn)略理念。實(shí)踐證明，實(shí)施增減掛鉤，與土地整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展相結(jié)合，有助于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理節(jié)約的土地，依據(jù)級(jí)差地租原理調(diào)劑使用，按照以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的要求，將獲得的土地級(jí)差收益，用于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施等建設(shè)，既可增加農(nóng)民收入，提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)民生活水平，又改變了農(nóng)村落后面貌，推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。山東、天津、寧夏、四川、江蘇等試點(diǎn)縣區(qū)將增減掛鉤與新村建設(shè)、農(nóng)村危房改造相結(jié)合，整合各類涉農(nóng)資金，有效解決了農(nóng)村飲水、通信服務(wù)、清潔能源、衛(wèi)生改廁、環(huán)境保護(hù)等難題。 第二，增減掛鉤是促進(jìn)耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地的重要途徑。 我國(guó)耕地保護(hù)的基本動(dòng)力主要來自兩個(gè)方面，一是政府主導(dǎo)實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目，重在以建設(shè)促保護(hù)，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量增加、質(zhì)量提高;二是建設(shè)項(xiàng)目占用耕地需要履行“占補(bǔ)平衡”義務(wù)，立足于耕地本身不能少。筆者認(rèn)為，“增減掛鉤”是“占補(bǔ)平衡”思路的合理延伸，是將建設(shè)用地整理增加的耕地面積等量核定為建設(shè)占用耕地指標(biāo)，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目區(qū)內(nèi)耕地面積有增加、質(zhì)量不降低。江蘇結(jié)合增減掛鉤，開展“萬(wàn)頃良田”建設(shè)工程，總建設(shè)規(guī)模達(dá)83萬(wàn)畝，實(shí)施完成后可新增耕地12萬(wàn)畝。江西、四川、湖北將增減掛鉤作為推進(jìn)“造地增糧富民工程”、“金土地工程”、“高產(chǎn)農(nóng)田示范工程”等的重要內(nèi)容，有效增加了耕地面積。土地的節(jié)約集約利用可以表現(xiàn)為少用地，也可以是同樣的土地承載了更多的人口、經(jīng)濟(jì)實(shí)體以及更多的建筑。“增減掛鉤”的節(jié)地效果是雙重的，通過城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整，原有的粗放利用被消滅，新的土地以更集約的方式加以利用。據(jù)調(diào)研統(tǒng)計(jì)，實(shí)施增減掛鉤平均可節(jié)約用地50%左右。 第三，增減掛鉤是優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的重要舉措。 在我國(guó)的土地政策體系中，土地開發(fā)整理的主要功能是解決土地利用形態(tài)破碎和零亂問題、增加耕地面積，主要方式是對(duì)零散地塊實(shí)行歸并、對(duì)廢棄地塊實(shí)行復(fù)墾;耕地占補(bǔ)平衡政策的主要功能是保護(hù)耕地面積，主要方式是要求各地通過農(nóng)村土地整治、開發(fā)未利用土地等途徑，補(bǔ)充相同面積和質(zhì)量的耕地;集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策的主要功能是盤活依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，主要方式是通過統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)、公開規(guī)范地轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。但這三項(xiàng)政策均無(wú)法根本解決農(nóng)村房屋和村莊建設(shè)用地“散、亂、空”問題，更解決不了城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局調(diào)整優(yōu)化問題。實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，農(nóng)村建設(shè)用地在規(guī)劃的引導(dǎo)下，有計(jì)劃地拆建，促進(jìn)土地在空間上的調(diào)整和互換，一定程度上解決了我國(guó)農(nóng)村大部分地區(qū)耕地細(xì)碎分耕、集體建設(shè)用地粗放浪費(fèi)等問題。 第四，增減掛鉤是深化農(nóng)村土地管理制度改革的助推器。 “增減掛鉤”涉及土地確權(quán)、建設(shè)用地布局調(diào)整、農(nóng)民土地權(quán)益維護(hù)等問題，各地增減掛鉤試點(diǎn)實(shí)踐中，圍繞改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、構(gòu)建耕地保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制、建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)、完善土地收益分配機(jī)制等，進(jìn)行了積極探索。如成都市將實(shí)施農(nóng)村集體建設(shè)用地整理“節(jié)約的建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤到符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃的區(qū)域使用，為合法取得集體建設(shè)用地”，規(guī)定“集體建設(shè)用地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)收益大部分歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有，縣鄉(xiāng)政府可按一定比例，從流轉(zhuǎn)收益中提取為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌配套建設(shè)的資金，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展”。 由于城市缺地，農(nóng)村缺錢，各地對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的熱情很高，正如其他新生事物一樣，增減掛鉤實(shí)踐中也出現(xiàn)了一些問題：一是有的地方在國(guó)土資源部批準(zhǔn)試點(diǎn)之外擅自開展“掛鉤”，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，在一定程度上沖擊了現(xiàn)行土地利用計(jì)劃指標(biāo)管理，影響了宏觀調(diào)控效果。二是在批準(zhǔn)的增減掛鉤試點(diǎn)范圍內(nèi)，一些地方片面追求土地級(jí)差收益，違反規(guī)定跨縣域調(diào)劑使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，將節(jié)余的指標(biāo)集中用于中心城市，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。三是有的地方村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后，鄉(xiāng)土地規(guī)劃修編尚未完成，造成項(xiàng)目區(qū)設(shè)置與土地利用總體規(guī)劃未能充分銜接，增減掛鉤與農(nóng)業(yè)發(fā)展、村鎮(zhèn)建設(shè)等統(tǒng)籌不夠，降低了增減掛鉤的綜合效益。 這些問題的產(chǎn)生，主要是部分地區(qū)對(duì)增減掛鉤政策相關(guān)規(guī)定認(rèn)識(shí)有偏差、做法不規(guī)范、管理上存在缺陷。為切實(shí)發(fā)揮增減掛鉤政策的綜合作用，要在“兩統(tǒng)一、兩堅(jiān)持、兩完善、兩探索”的基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，規(guī)范推進(jìn)。